数字经济下“一带一路”税收征管质效初探

2022-05-17 《国际税收》2022年第5期 王曙光 张泽群 王晰

　　数字经济作为全球经济增长日益重要的驱动力，在“一带一路”沿线国家（地区）的经贸合作中发挥着积极的促进作用，围绕跨境电商发展、数字基础设施建设等领域的合作不断深入，为共建“一带一路”高质量发展奠定了坚实的基础。据商务部统计数据，2021年我国企业对“一带一路”沿线57个国家非金融类直接投资规模达203亿美元，同比增长14.1%。1然而，数字经济加剧税基侵蚀和利润转移（BEPS）风险问题同样存在于“一带一路”经贸合作中。与传统商业交易模式不同，数字经济下纳税主体更加隐蔽、商业运作更加复杂，不仅对“一带一路”沿线国家（地区）行使税收管辖权带来新挑战，而且对其税收征管带来新考验。因此，数字经济下如何助力“一带一路”税收征管提质增效、破解数字经济带来的税收征管难题成为各国政府和学界共同面对的挑战。

　　从现有的学术研究成果来看，数字经济发展与“一带一路”税收征管问题已经得到了学者们的关注。张翠芬、李旭红等（2022）分析了“一带一路”沿线国家（地区）数字化税务管理的现状，并提出要加强国际税收征管合作、引领数字化税务管理的标准建设等建议。朱若璐、马小超（2020）以“大数据+区块链”技术融合在“一带一路”税收征管合作中的应用为切入点，认为技术融合在“一带一路”税收征管应用中能够显著提高税收信息准确性、提升跨国征管效率和保证税收征管系统的安全性。赵洲、周洁（2020）提出为顺应“一带一路”数字经济发展的需要，应与“一带一路”沿线国家（地区）公平分享跨境数字经济的税收利益，分析如何与“一带一路”沿线国家（地区）协商构建有关“虚拟常设机构”的税收协定条款。本文拟在上述研究的基础上，立足于数字经济下“一带一路”税收征管合作面临的新机遇，结合当前数字经济时代“一带一路”税收征管存在的问题展开分析，并提出相应的建议。

一、数字经济下“一带一路”税收征管合作面临的新机遇

　　自新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）全球蔓延以来，大规模财政支出导致很多国家通货膨胀压力上升、债务规模扩大、主权信用风险升高，政府融资能力和基础设施项目建设受到严重冲击。但以5G、大数据、云计算、区块链等新技术为核心的数字经济则逆势发展，为提升“一带一路”税收征管质效带来新机遇。

　　（一）国际层面

1.“一带一路”倡议驱动的全球化3.0时代已经到来

　　全球化是20世纪80、90年代世界经济最为突出的特点，也是世界经济增长的重要驱动力量，各国经济跨越区域性的藩篱与壁垒在全球范围内竞争并寻求最佳资源配置。托马斯·弗里德曼在《世界是平的：21世纪简史》一书中提出，经济全球化在发展进程中形成了三次浪潮：劳动密集型的全球化（1492—1800年，全球化1.0）、资本密集型的全球化（1800—2000年，全球化2.0）和知识密集型的数字全球化（2000年至今，全球化3.0）。2在全球化的新时代，互联网平台将全球数以百万计的企业和客户联系起来，在降低跨境交易成本、提升效率的同时，也改变了以往的商业运作规则。与此同时，2013年习近平主席提出共建“一带一路”倡议，至今已八年有余，“一带一路”建设不仅改善了沿线国家（地区）基础设施建设、推动了各方经贸往来、带动了经济增长，而且也有力促进了全球化进程，真正成为当今世界范围最广、规模最大的国际合作平台。当前，中国企业对“一带一路”沿线国家（地区）的投资处于快速增长阶段，根据投资发展周期理论，中国正处于由投资大国向投资强国转化的历史性阶段，因此，将数字经济发展与“一带一路”税收合作深度交融既是顺时之需、发展之要，也是实现沿线国家（地区）之间互联互通的重要保障。

2.“双支柱”方案落地将促进多边税收合作平台更加完善

　　在全球积极应对经济数字化给现行国际税收规则带来严峻挑战之时，OECD发布的《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》应运而生，并且落地在即，不仅会对各国（地区）之间的征税权划分产生影响，而且会对相关企业的税收负担、税收确定性以及税收遵从成本等均产生不同程度的影响。由于“双支柱”方案的细节设计较为复杂，对税务机关的税收征管能力要求也更高，尤其是对“一带一路”沿线发展中国家而言，更是巨大的挑战。中国作为“一带一路”税收征管合作机制（BRITACOM）的发起国，应进一步发挥BRITACOM这一多边税收合作平台的作用，“集税收之众力为数字经济营造有利发展环境，聚税收之众智破解数字经济带来的征收管理难题”，3积极帮助“一带一路”沿线国家（地区）提高税收征管能力，培养综合型税务人才，以更好应对“双支柱”方案带来的新挑战。

　　（二）区域层面

1.“数字丝绸之路”成为推动税收征管数字化转型的桥梁

2017年5月，习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲中提到：要坚持创新驱动发展，加强在数字经济、人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市建设，连接成21世纪的数字丝绸之路。4数字丝绸之路的提出与全球化3.0时代的新趋势密不可分，作为数字经济与“一带一路”倡议的融合，数字丝绸之路的实施能够缩小沿线国家（地区）之间的信息鸿沟，成为推动沿线国家（地区）税收征管数字化转型的桥梁。经济合作与发展组织（OECD）在《税收征管3.0:税收征管的数字化转型》报告中，提出了革命性的愿景：将税收征管程序嵌入纳税人日常生活及商业行为中。5数字丝绸之路的实施无疑会促使越来越多的行业领先企业“走出去”，向沿线国家（地区）输入资金、产品和技术，带动其数字基础设施的发展，加速实现税收征管从初始阶段、推进阶段向成熟阶段、领先阶段，甚至是理想阶段的转型，并大大减轻税收遵从负担。

2.RCEP生效实施将为“一带一路”税收征管合作提供新契机

　　《区域全面经济伙伴关系协定》（RegionalCompreh-ensiveEconomicPartnership，RCEP）于2022年1月1日正式生效，协定由序言、20个章节以及4个市场准入承诺表附件组成,其中第十二章（电子商务）涵盖了促进无纸化贸易、推广电子认证和电子签名、保护电子商务用户个人信息、保护在线消费者权益等规则，并就跨境信息传输、信息存储等问题达成共识。在全球经济面临新冠肺炎疫情冲击和世界政治经济形势复杂多变的重重压力之下，RCEP的生效实施将与高质量建设“一带一路”相互助力，共同为数字经济的发展注入新的增长动力。但是，电子商务的大力发展在促进RCEP区域内数字经济发展合作的同时，也给跨境电子商务的税收征管增加了难度，其税收主体国际化、征税对象虚拟化、交易环节分散化的特点不仅会加剧国际逃避税现象，使转让定价和利润转移更加便捷，而且也会对“一带一路”沿线国家（地区）的税务登记管理、纳税地点的选择以及税务稽查的手段和方式提出更高要求。为此，“一带一路”沿线国家（地区）需要抓住RCEP生效实施带来的机遇，充分共享先进做法和实践经验，共同为数字经济下“一带一路”税收征管合作的提质增效添砖加瓦。

　二、数字经济下“一带一路”税收征管存在的问题分析

　　数字经济下各国面临税收管辖权划分、税基侵蚀和利润转移等问题，这就形成了数字企业与税务部门之间的博弈，影响了税收征管的有效性和国际税收分配的公平性。因此，为实现税收征管“数字红利”的最大化，在鼓励创新和激发数字价值的同时，有必要对数字经济下“一带一路”税收征管存在的问题展开分析，为提升税收征管质效、实现沿线国家（地区）在税收征管领域的互利共赢奠定良好的基础。

　　（一）税收制度层面

1.BEPS项目与“一带一路”税收征管协调问题

　　首先，与传统商业交易模式不同，数字经济商业模式下供需双方的交易大部分是通过数字技术平台完成的，即在平台上支付完成交易业务。但网络具有一定的虚拟性和可移动性，交易双方可通过技术手段隐匿身份及位置，导致交易人未承担相应的税负，甚至逃避纳税义务。尤其在“一带一路”沿线国家（地区）税制不同的前提下，税务部门较难或无法查明在线交易人的真实信息，也就无法获取纳税人的实际交易状况和应纳税额，从而导致税收的“应收未收”。其次，随着数字经济的快速发展，数字化产品交易和服务借助网络运行，呈现无形性的特点。在目前以数字票据为主导的背景下，电子商务的保密措施会增加税务部门获取纳税人财务信息的难度，在交易信息缺失的情况下，跨境交易的纳税人申报会大打折扣或根本不申报，也会导致主权国家的税收流失。以“丝路电商”为例，各商贸企业可借助数字技术通过转让定价手段转移利润而减少应纳税额，或利用收入来源地税收管辖权规避纳税义务，不在本国设立常设机构而形成国际税收征管的“盲区”，从而逃避其纳税义务。BEPS项目对于遏制跨国公司规避全球纳税义务、侵蚀各国税基行为提出了具体的方案，但由于“一带一路”沿线国家（地区）税制复杂，数字经济发展水平也各不相同，因此，如何协调两者之间的关系、避免“一带一路”沿线国家（地区）成为新的税基侵蚀对象，对于提升数字经济下“一带一路”税收征管质效尤为重要。

2.税收协定现状难以满足“一带一路”税收征管合作需求

　　税收协定的谈签是确保“走出去”企业在对外投资和经贸合作中避免双重征税、提升税收确定性的有力保障。从协定的数量上看，在“一带一路”沿线的64个国家（地区）中，仍然有11个国家未与我国签订双边税收协定，如缅甸、也门、巴勒斯坦、柬埔寨等。从协定签订时间上看，我国与“一带一路”沿线国家（地区）之间的双边税收协定大多在20世纪80、90年代至21世纪初签订。从协定签订内容上看，国际税收形势已经发生诸多变化，国际避税手段也更加复杂，尤其在数字经济时代，税收协定中的内容应更加重视经济数字化带来的税收挑战，以防止税基侵蚀和利润转移。《中国企业对外投资现状及意向调查报告（2021）》显示，“一带一路”沿线国家（地区）是企业优先选择投资的区域，在（准备）开展对外投资时，79.5%的企业优先选择“一带一路”沿线国家（地区），20.4%的企业选择欧洲，25.5%的企业选择北美洲，19.2%的企业选择南美洲，21.8%的企业选择非洲。6由此可见，在数字经济背景下，完善的税收协定网络将是提升“一带一路”税收征管质效的坚实基础。

　　（二）税收征管层面

1.数字经济下税收征管机制有待完善

　　当下“一带一路”沿线国家（地区）经济发展、数字基础设施和征管技术参差不齐，导致其税收征管难以实现实时监控，更难以实现信息化和精细化管理。并且相对于互联网的日新月异，税务部门对快速发展的新型贸易的税收征管显得“捉襟见肘”，产生了税法固定性、持续性与数字贸易即时性、更迭性的矛盾。首先，在征管组织上，“一带一路”沿线国家（地区）的税务部门数字化配合度有待提升。其次，在征管流程上，部分沿线国家（地区）在利用数字技术开展税收征管方面提质增效能力较弱，税务信息共享机制有待完善。最后，在征管方式上，沿线国家（地区）大多缺乏创新，对大数据的综合运用能力不足，加之数字经济的便捷性使部分税收征管工作变成“一键启动”。这样虽能提高税收征管效率，但现实中部分税务人员对大数据的把握仅停留在对涉税数据的简单输入等方面，而忽视了对税收数据进行有效分析，以及对具有差异化的税收征管风险进行人工识别和特殊防范。这显然违背了税收征管数字化转型的初衷，也使日常税收征管变得机械化和简单化，从而失去税收征管风险“防范关”的现实意义。

2.数字经济下税收信息治理能力有待提高

　　部分“一带一路”沿线国家（地区）的税务部门对数据信息从初始到整合，均缺少有针对性的管理手段。税务机关的数据信息匮乏，其初始税务信息主要依赖于税务登记和纳税申报等环节，并存在因输入端口较多、人工输入为主、口径不一致等原因导致信息零散的状况。此外，税务部门对“一带一路”跨境业务的真实性较难核实，从而加大了税源调查的难度，如跨境数字企业参与平台经济呈现分散性，税务部门仅掌握资金流水及交易电子合同，而具体业务、执行情况等信息无法核实，因而存在信息缺漏的税收征管风险。

　　同时，“一带一路”沿线国家（地区）的税务部门对于跨境企业境内外信息掌握不全，会影响涉税信息的真实性、税收分析的准确性和税收征管工作的质效提升。税务部门在实践中虽能通过企业所得税年度汇算清缴、境外所得税收抵免流程中的税务报表资料，掌握跨境纳税人境内生产经营纳税和境外税收抵免等涉税信息，但对于纳税人境外生产经营投资和股权分红等数据信息仍无法掌握。如何运用大数据等信息技术构建智慧税务，成为当前“一带一路”沿线国家（地区）税务部门亟须解决的一项重要且紧迫的任务。

三、提升数字经济下“一带一路”税收征管质效的建议

“一带一路”沿线国家（地区）的税收征管合作应以信息技术为载体、以数字治税7为手段、以打造税收利益和责任共同体为目标，在构建合作共赢的新型国际税收关系中发挥重要的作用。

　　（一）筑牢税收征管思维，强化数字治税理念

　　筑牢数字经济下“一带一路”税收征管思维是提升税收征管质效的前提，有助于实现“一带一路”税收征管合作的全局性、稳定性和持续性。我国作为“一带一路”倡议的发起者，应结合高质量共建“一带一路”的要求，积极秉持“守望相助”的税收共治理念。具体而言，一是应以数字经济发展为基础，结合沿线国家（地区）的税收制度、信息化水平等因素，强化数字治税理念，注重税收征管中数据的有效性和实用性，创新税收征管的数字化升级和智能化转变，从而推动数字经济与税收征管的有机融合；二是应以大数据思维提高税收治理能力，为“一带一路”税收征管合作夯实基础；三是通过信息技术引领税收征管体制变革，建立与之相适应的征管理念、征管方式和征管技术等，重视并发挥信息化的引领作用。我国应始终坚持包容的发展理念和秉持开放的区域合作精神，支持“一带一路”沿线发展中国家（地区）提升税收征管能力，积极、主动地适应数字化变革趋势，立足于“一带一路”建设诉求，运用创新科技赋能税收征管工作，实现税收征管的数字化和规范化；积极应对数字税收征管风险，打造互利共赢的税收征管新格局，不断释放数字税收征管红利，促进税收征管的提质增效再上新台阶。

　　（二）加快税收协定谈签，加强税收征管合作

　　一是加快税收协定谈签。“一带一路”沿线国家多为发展中国家，财政收入压力较大，税收征管能力薄弱。我国与“一带一路”沿线国家贸易投资往来较多，税收协定对于降低来源国税收负担、消除重复征税、防止企业受到不公平待遇以及有效解决税收争议方面都发挥了重要的作用。例如，我国在缅甸等国的对外投资较多，亟须加快与这些国家税收协定谈签的速度，为“走出去”企业保驾护航。同时，要稳妥处理“一带一路”沿线国家（地区）税收执法的差异化问题，与其他国家（地区）形成税收征管合力，以维护沿线国家（地区）的合法税收权益。二是加强税收征管合作。应利用国际税收征管协助平台，积极与OECD成员国就情报交换、征管协助以及文书送达等方面进行交流，借鉴其先进经验，打击企业的逃避税行为，营造“一带一路”的公平税收环境。我国虽然于2015年正式加入《多边税收征管互助公约》，但是目前我国参与国际税收征管互助并不全面，只是部分参与了情报交换，而与“一带一路”沿线很多国家（地区）则并没有签署该公约，因此导致税收情报交换的力度较小，给沿线国家（地区）之间税收征管质效的提升带来巨大阻碍。应明确税务部门在国际税收信息交换、共享外部数据方面的权责，形成一套基于数字经济税收的基本规则，充分利用税收法制的权威性、强制性，保证征纳双方权益，降低税收数据风险，从而提高数字经济下“一带一路”沿线国家（地区）的依法治税水平。

　　（三）强化跨境税源管理，加强税收风险防范

　　强化跨境税源管理是重塑税收征管流程的起点，是提升“一带一路”税收征管质效的基础，也是保障税收征管初始端口全面性、真实性、可靠性和可具追溯性的前提。例如，爱沙尼亚作为区块链领域的领先者和首个实现数字公民的国家，2014年制定了“数字公民”计划（E-Residency），使在线注册公司、数字文件签署、远程贸易管理及在线纳税申报等方面均实现了便利化和透明化。这就要求“一带一路”沿线国家（地区）的税务部门形成联动机制，完善数字经济的税收征管信息基础设施建设，建立一体化、集约化的税收大数据平台；突出税务登记信息的重要性，统一涉税数据口径与标准，真正发挥税收大数据的信息监管优势；强化跨境纳税人的涉税信息管理，确保沿线国家（地区）的税务部门及征纳双方形成相互制约并协同发展的有机整体。

　　除此之外，税务部门应在数字经济下加强防范税收信息采集和各类潜在风险分析，针对跨境纳税人因担心数据上传、泄露商业机密和隐私而隐匿身份及位置等情况，实行涉密数据信息保护机制，共建绿色健康的涉税信息网，严格追责涉税信息泄露者；依托大数据等技术强化税收风险监控，由“事后追查”向“事前定向”转化，提高税收风险的防御能力；多维度、全方位利用涉税数据构建立体式税收监管数据库，严格依法惩处偷逃税等税收违法行为，为“一带一路”税收征管合作的长期平稳运行提供有力支撑。